答申第26号

岡情審査第7号
平成16年5月19日

岡山市水道事業管理者
水道局長　植松　健　様

岡山市情報公開及び個人情報保護審査会
会長　山口　和秀

岡山市情報公開条例第16条の規定に基づく諮問について（答申）

平成15年9月3日付け岡水経理第174号による下記の諮問について次のとおり答申します。
記

「○○○○に下した、岡山市水道局指名停止基準（以下「指名停止基準」という。）第11条（指名停止に至らない場合の措置）に関する、協議書、理由書及び経緯書」等関連文書（以下「本件公文書」という。）の開示請求に対して、一部開示とした決定に対する異議申立て（以下「本件異議申立て」という。）についての諮問

第1．審査会の結論
本件異議申立ての対象となった公文書である(1)「○○○○事情聴取書」（以下「事情聴取書」という。）、(2)「○○○○に対する想定される処分案」（以下「処分案」という。）、(3)「○○○○にかかる暴力団への資金提供問題について」（以下「資金提供問題資料」という。）と題する各文書につき、実施機関が行った一部開示決定において、非開示とされた項目のうち、次に掲げる部分については開示すべきである。
(1)事情聴取書について
次に掲げる部分を除くすべての部分
ア　聴取者の質問に対する被聴取者の発言（答え）の内容に係る部分
イ　聴取者の発言（質問その他）のうち、次に掲げる部分
(ア)被聴取者の発言内容が推察され得る部分
(イ)事実関係の確認が不十分な情報に基づく発言部分
(2)処分案について
指名停止理由のすべて
(3)資金提供問題資料について
次に掲げる部分を除くすべての部分
ア　「2　考慮すべき事由」中の非開示情報のうち、事実関係の確認が不十分な情報を記述した部分
イ　「3」項の非開示部分のうち項目標題以外の部分
なお、文書不存在を理由に非開示とされた指名審査委員会の協議内容を記録した文書（協議書）については、実際に作成されておらず、物理的に存在していないと認められるので、非開示が妥当である。

第2．異議申立て及び諮問の経緯
1　本件異議申立人（以下「申立人」という。）は、平成15年6月16日、実施機関に対し、岡山市情報公開条例（平成12年市条例第33号。以下「条例」という。）第3条第1項の規定に基づいて、本件公文書に対する開示請求を行った。
2　それに対して、実施機関は、平成15年7月1日付けで、本件公文書のうち一部の文書が条例第5条第4号に定める非開示情報である事務事業執行情報に該当すること及び不存在であることを理由として非開示とする一部開示決定を行った。なお、実施機関が決定の対象とした本件公文書の内訳は以下のとおりである。
(1)開示とした文書
厳重注意について（通知）
(2)事務事業執行情報を理由として一部開示とした文書
ア　事情聴取書
イ　処分案
ウ　資金提供問題資料
(3)不存在を理由として非開示とした文書
協議書
3　上記一部開示決定を不服として、申立人から実施機関に対して、平成15年8月26日付けで、全面開示を求めることを内容とする本件異議申立てが行われたため、実施機関は、平成15年9月3日、本件異議申立ての取扱いについて、条例第16条に基づき、当審査会に本件諮問を行った。

第3．申立人及び実施機関の主張要旨
1　申立人側の主張の要旨は、以下のとおりである。
(1)行政情報は公開が原則であり、非開示とする場合でも個人情報に限るなど最小限に限定すべきである。一部開示とされたいずれの文書についても、非開示部分があまりに多すぎ、妥当ではない。
(2)本件公文書に係る一部開示決定の理由について、実施機関は、条例第5条第4号の事務事業執行情報に該当するとしているが、○○○○に下した措置（以下「当該措置」という。）のための審査・手続等が公平であるとすれば、開示によって事務又は事業の適正な遂行に支障が出るとは考えられず、したがって、条例が掲げている非開示理由には該当しない。特に、処分案における「指名停止理由」部分は、既に最終的な措置が決定されているのであるから、いわゆる意思形成過程の情報とはいえず、これを開示しても事務事業の適正な遂行に支障をきたすとは考えられない。
(3）実施機関は、指名審査委員会の議事録は作成していない、したがって不存在と主張しているが、当該措置に係る重要な協議の内容が明らかにされるのでなければ、措置についての市民の納得は得られない。指名審査委員会の不透明性は改善さるべきである。
（以上の（1）（2）（3）の主張以外にも、申立人は、当該措置の手続及び内容の当否を問題とし、異議申立書及び意見書の大部分が、そうした意見・主張で構成されているが、公文書の開示・非開示をめぐる本件での争点に係るものではないので省略する。）
2　 実施機関側の主張の要旨は、以下のとおりである。
(1)「事情聴取書」について
事情聴取書は、捜査権限を持ち得ない中で事実の確認及び指名停止基準による措置を行うための内部調査書である。係争中の事件で、捜査権限がない中での事情聴取は、相手方の全面的な協力があってなし得ることであり、その聴取内容を開示すると、被聴取者の生活上の安全が脅かされる危険もあり、今後、情報の提供等の協力が得られなくなるおそれがあり、事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすことになる。したがって、条例第5条第4号の事務事業執行情報に該当する。聴取者の氏名についても、開示すると、今後の事情聴取で質問が制限されることが懸念され、事情聴取及び処分等の適正な事務事業の遂行に支障を及ぼすおそれがある。
(2)処分案について処分案（特に非開示とした指名停止期間3月及び1月の指名停止理由の部分）は、最終的な措置を決定するために作成したもので、行政機関における意思形成過程の情報である。このような情報がみだりに公開されるとするならば、行政内部での自由闊達な意見の交換の妨げとなるほか、内部における未成熟な情報が外部に提供されて、市民に無用な混乱や誤解を招くおそれすらあるなど、行政運営上の大きな支障が生じるおそれがあり、今後の事務事業の適正な遂行にも支障を及ぼすおそれがあると考えられるので条例第5条第4号の事務事業執行情報に該当する。
(3)資金提供問題資料について
ア　「2　考慮すべき事由」中の、非開示部分については、事実関係の確認が不十分な情報を含んでおり、この部分を開示すると、市民の誤解や憶測を招き、不当に市民の間に混乱を生じさせるおそれがある。
イ　「3」項の非開示部分について開示すると、今後の捜査や訴訟等の遂行に支障を生じ、当該関係機関（警察）との信頼・協力関係に著しい影響が生じるおそれがあり、ひいては、事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがある。
ウ　「4　結論」の非開示部分については、外部に公表するものではなく、内部の意思決定のために設けたもので、開示することによって作為的に悪用されるおそれがある。
エ　また、最終部分の13行分の非開示部分については、一部開示決定を行った当時においては、意思形成過程の情報であり、今後の事務事業の遂行にも支障を及ぼす情報であるから、条例第5条第4号の事務事業執行情報に該当する。
(4)協議書について
指名審査委員会の協議内容を記録した協議書は作成しておらず、不存在である。

第4．審査会の判断
申立人と実施機関との間における本件の争点をめぐる諸問題に関し、当審査会は、以下のとおり判断する。
1　本件公文書における非開示処分の条例上の根拠について
条例第5条は、実施機関に対して、開示請求があったときは、同条第1号から第5号までに規定する非開示情報のいずれかに該当する場合を除いて開示を義務づけている。実施機関は、一部開示決定において、非開示理由を条例第5条第4号の事務事業執行情報及び文書不存在に該当すると判断した。そこで、本件公文書において非開示とされた情報が条例中の非開示情報に該当するか否かの具体的検討に入る前に、非開示理由とされた、条例第5条第4号の内容について検討する。
条例第5条第4号は、「本市の機関又は国若しくは他の地方公共団体が行う事務又は事業に関する情報であって、開示することにより、…当該事務又は事業の性質上、当該事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるもの」を非開示情報としており、アからカの典型的な支障例を挙げている。
『岡山市情報公開及び個人情報保護制度運用の手引き（平成13年3月改訂）』（以下「手引き」という。）によれば、同条の「事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるもの」とは、「事務又は事業に関する情報を公にすることによる利益と支障とを比較衡量した結果、公にすることの公益性を考慮してもなお、当該事務又は事業の適正な遂行に及ぼす支障が看過し得ない程度のもの」であることを意味し、また、この場合の「支障を及ぼすおそれ」は、「単なる抽象的な可能性では足りず、当該事務又は事業の適正な遂行に支障を生じることについて、法的保護に値する程度の蓋然性が認められなければならない。」と解説している（「手引き」26頁）。
したがって、条例第5条第4号に定める非開示事由に該当するかどうかを判断するためには、以上の点を踏まえつつ、実施機関による一部開示決定の非開示部分について、それが上記非開示事由に該当するものであるかどうかを、それぞれの文書について個別具体的に検討する必要がある。
2　条例第5条第4号該当性について
(1)事情聴取書
ア　事情聴取書については、「○○○○事情聴取書」という標題と実施の日時・場所及び聴取者名が開示されているが、聴取内容についてはすべて非開示とされている。その聴取内容は、聴取者の発言（質問その他）と被聴取者の発言（答え）からなっているが、両者の発言内容のすべてが、各発言の冒頭に付された「質問」、「答え」という表記及び質問その他の発言を行った聴取者の氏名とともに非開示とされている。
イ　先に見たように（第3．2(1））、実施機関は、聴取内容の部分を非開示とした理由として、（1）捜査権限がない中での事情聴取は、被聴取者の任意の協力を必要とするものであるから、その内容を開示すると事情聴取への協力が得られなくなるおそれがあること、また、（2）聴取内容に含まれる事実関係の確認が不十分な情報に基づく発言内容が開示されると市民の間に無用な誤解や混乱を生じさせるおそれがあることなどを挙げ、それが条例第5条第4号の非開示情報に該当すると主張している。
ウ　確かに非開示とされた聴取内容には、被聴取者の発言（答え）など、それを開示すれば、（1）にいう当該事務事業の適正な遂行に支障が生じるおそれがあると法的保護に値する程度の蓋然性をもって認められるものも含まれている。あるいは、聴取者の質問その他の発言内容にも、（2）で指摘されたおそれを生じさせかねない不確かな情報に基づく部分が含まれている。しかし、そうした事実は、聴取内容をすべて―聴取者・被聴取者の発言内容を区別することなく、「質問」、「答え」という表記及び質問その他の発言をした聴取者側の氏名をも含めて、すべて―非開示とする実施機関の決定を正当化するものではない。
エ　事情聴取書についての実施機関の一部開示の決定における非開示部分は過度に広範であり、申立人が主張するように、「非開示部分があまりに多すぎ、妥当ではない」。本条例を運用するに当たっては、「市民の知る権利を保障するとともに、本市の行う諸活動を市民に説明する責務を全う」する等の目的（条例第1条）に照らして、原則公開の立場で解釈・運用すべきこと、非開示とするものは必要最小限にとどめるべきこと等は、上述の「手引き」（3頁、5頁及び13頁等）においても強調され、本審査会の答申においても繰り返し指摘してきたところである。
オ　したがって、聴取内容について非開示部分は、厳密に「開示することにより、…当該事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるもの」―具体的には、（1）被聴取者の発言（答え）の部分、（2）聴取者の発言(質問その他）部分のうちの被聴取者の発言（答え）が推察され得る部分及び事実関係の確認が不十分な部分―のみに限定されるべきであり、その他の部分は、開示したとしても事務事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるとは認められないので、開示することが妥当である（（1）、（2）に該当すると判断される部分の詳細は別紙で指示する）。
(2)処分案
ア　処分案は、想定される処分案として、指名停止期間3月案、同1月案、文書注意案の三案を挙げ、それぞれについての理由を指名停止理由欄に記入したものであるが、3月案、2月案の指名停止理由欄が非開示とされている。
イ　非開示の理由として、実施機関は、処分案が最終的な処分を決定するための「意思形成過程」の情報であるとして、開示すると「行政内部での自由闊達な意見の交換の妨げとなるほか、内部における検討段階の未成熟な情報が外部に提供されて、市民に無用な混乱や誤解を与えるおそれすらあるなど、行政運営上の大きな支障も生じるおそれもある」と主張している（口頭意見陳述の補足補充説明書）。
このように実施機関が、指名停止理由の「意思形成過程」的性格を強調し、条例第5条第3号該当性を示唆しながらも、最終的に同号ではなく第4号該当性を主張しているのは、本件の場合、既に意思決定がなされてはいるものの、今後反復されることが予想される同種の事務事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあると考えたからであろう。
ウ　しかし、処分案における3月案及び2月案の指名停止理由欄の開示が事務事業の適正な遂行に対し、具体的にどのような支障を及ぼすのだろうか。実施機関も認めるように、処分案のうちのどれを選択するかについては既に意思決定がなされているのであり、しかも、指名停止理由欄の内容をなす想定される各処分案の根拠として挙げられている事実関係は、本件公文書のうちの一つである資金提供問題資料において既に開示されている事実関係でもある。そうした事実関係からなる指名停止理由欄を開示した場合に具体的にどのような支障を及ぼすのかについての実施機関の説明は、具体性を欠き、かつ説得性に乏しいものといわなければならない。
エ　ところで、処分案の指名停止理由の欄には、上記で述べた内容（事実関係）の他に、次に検討する資金提供問題資料の「4　結論」中の非開示部分と同様の、処分内容を決定するための内部的な基準の存在とその内容が部分的に推察され得るような情報が含まれている。実施機関は、そうした内部的基準について、それが外部に公表することを前提としたものではなく、内部の意思決定のために設けたものであり、開示すれば作為的な報告その他に悪用されるおそれがあると主張している。つまり、実施機関が処分案の指名停止理由欄を非開示とするのは、開示によって内部的な基準の存在とその内容が推察されることが懸念されるからということであり、そのことが非開示の実質的理由となっているように思われる。
オ　以上のア～エを前提にして、本件公文書（処分案）の指名停止理由欄の非開示処分の妥当性について判断する。
実施機関が主張するように、実施機関が制定・公表している指名停止基準に基づいて、不当行為を行った指定業者に対する指名停止の措置を―指名審査委員会の審議を経て―決定するという事務ないし事業を公正かつ適正に遂行する―そのことによって実施機関が所管する「工事又は製造の請負、物件の供給その他の契約について、その適正と公正を確保する」（指名停止基準第1条）―ためには、同基準を具体化した一定の内部的基準を設けて、その円滑かつ効果的な遂行を期することには実際に即した必要性や合理性があることは否定し得ない。しかしながら、そうした内部的基準の「内部性」を過度に強調して、内部的基準に基づく意思決定過程の透明性や決定結果の説明責任を犠牲にするとすれば、それは「市民の知る権利を保障するとともに、本市の行う諸活動を市民に説明する責務を全うする」という条例の目的に照らして妥当とはいえないであろう。
したがって、1でも述べたように、本件公文書についても、「事務又は事業に関する情報を公にすることによる利益と支障とを比較衡量」しなければならず、かつ「公にすることの公益性を考慮してもなお、当該事務又は事業の適正な遂行に及ぼす支障が看過し得ない程度のもの」であることを、実施機関が論証すべきである。しかし、この点についての実施機関の説明は要領を得ず、抽象的かつ一般的な説明に止まっており、審査会として、本件処分案における指名停止理由欄を開示することによる当該事務事業の「適正な遂行に及ぼす支障が看過し得ない程度のもの」であり、「法的保護に値する程度の蓋然性」があるとは認められないので、条例第5条第4号の非開示情報には該当しないと判断する。
(3)資金提供問題資料
ア　本件公文書のうち資金提供問題資料は、その他の文書と同じく、○○○○に対して指名停止基準に基づく措置を検討するために作成されたものであるが、「1　指名停止基準該当の有無」、「2　考慮すべき事由」、「3」、「4　結論」及び「6（ママ）」の五つの項により構成されている。そのうち、「2　考慮すべき事由」の内容のうち2行にわたる部分、「3」については、項目の標題をも含めて内容全体（18行）、「4　結論」のうち3行、最後の「6」については、項目番号の6（多分5の誤記であろうが）をも含めて、項目標題及び内容がすべて（13行）非開示とされている。
イ　以下、それぞれの非開示部分について、実施機関の非開示理由（第3．2(3)）を参照しながら、その妥当性につき判断する。
（1）「2　考慮すべき事由」のうち、2行にわたる非開示部分については、実施機関が主張するように、事実関係の確認が不十分な情報が含まれていると認められるので、条例の非開示情報に該当する。ただし、非開示部分は、該当個所の18文字に限定すべきである（詳細は、別紙により指示する）。
（2）「3」項の非開示部分の内容は、事件の捜査を担当した警察に関する記述である。実施機関が、その事務事業の「適正な履行と公正を確保する」ためには、不当行為を行った指定業者についての正確な情報を収集する必要があること、当該不当行為が刑事事件に係る場合は、捜査機関等の情報提供等の協力を得ることが必要不可欠であることはいうまでもない。本項において、提供された情報内容を開示することは、実施機関が主張しているように、捜査機関をはじめとする関係機関の事務又は事業の遂行に支障を生じ、当該関係機関との信頼関係にも著しい影響が生じるおそれがあると認められるため、条例第5条第4号の事務事業執行情報に該当する。ただし、「3」項の項目標題そのものは提供された情報内容とは区別さるべきであり、その非開示処分が妥当とは考えられないので開示すべきである。
（3）「4　結論」の内容中の非開示部分は、(2)処分案のエで述べたように、実施機関の主張によれば、外部に公表することを前提としない、内部の意思決定のために設けた内部基準の一部が含まれているが、(2)処分案のオで述べた同様の理由から、条例の非開示情報には該当しないものと判断する。
（4）最終部分の13行の非開示部分は、一部開示決定の処分時においては「意思形成過程」であったこと及び今後の事務事業の遂行にも支障を及ぼすとの理由のもとに、項目番号、項目標題を含めてすべてが、非開示とされている。しかし、当該非開示部分は、その内容に照らして、条例第5条第3号、同第4号のいずれの非開示情報にも該当しないと判断されるので、すべて開示すべきである（なお、実施機関からは、指名停止基準が、平成15年7月の時点で改正・公表されて以降の段階では、開示するとの補足補充説明がなされている）。
(4)協議書
協議書、すなわち、指名審査委員会での議事の記録については、議事録として当然作成されるべきとの申立人の主張の当否は別にして、不存在を理由として非開示とした実施機関の主張について検討した結果、協議書が存在するとの事実は確認できなかったため、不存在を理由とした非開示は妥当であると判断する。
3　結論
以上の理由により、当審査会は、「第1．審査会の結論」のとおり判断するものである。
第5．審査会の処理経過
当審査会における処理経過は、次のとおりである。

平成16年5月19日付岡情審査第7号答申　別紙
1　事情聴取書についての答申（第4．2(1)オ）指示部分

(2)聴取者の発言（質問その他）のうち、次に掲げる部分

注：ただし、上記のうち、各行の冒頭に付された「質問」、「答え」という表記及び質問その他の発言を行った聴取者の氏名は開示部分である。

2　資金提供問題資料についての答申（第4．2(3)イ）指示部分
ア　「2　考慮すべき事由」中の非開示情報のうち、事実関係の確認が不十分な情報を記述した部分
非開示部分の行数及び文字数
1行目の読点後の18文字

注：上記1・2の行数は、頁全体の行数ではなく、非開示部分内の行のみを計数し、なおかつ、改行等で生じる空白行は計数しない。